Административно-территориальное устройство Карелии. Основные вехи.

Способ территориальной организации государства или земель его составляющих отражает специфику отношений между центром и периферией. В этой связи изучение административно-территориального устройства регионов России представляет значительный научный интерес. Данная статья является результатом исследования документальных источников, на основании которых создается геоинформационный комплекс по истории системы расселения территории Карелии. Геоинформационный комплекс разрабатывался в рамках проекта РГНФ № 11-01-12033в.

Карельские земли одними из первых вошли в состав Древнерусского государства, и к настоящему моменту Карелия прошла долгий путь политического, социально-экономического и общественного развития в составе России. Наиболее важные вехи нашли свое отражение в особенностях административно-территориального устройства. Важным и самым протяженным во времени периодом является хронологический отрезок XII – начала XVII вв.

Он не однороден и распадается на ряд этапов. Первый падает на XII − первую половину XIII вв. Это время зарождения самоуправления и его начального приспособления к обслуживанию государственных интересов вечевой республики. Ведущими факторами воздействия выступали внутренние социально–экономические, социально-политические, этнокультурные, демографические и религиозные процессы. Они привели к складыванию областей Корела и Обонежье. В Кореле появилось первичное разграничение по природной «меже» реке Вуокса на Переднюю Корелу (ближняя к Новгороду и наиболее освоенная и заселенная область) и Заднюю Корелу (бассейн северо-западного Приладожья, область колонизационных усилий карелов). Из-за давления Шведского королевства по отношению к Кореле Новгород был вынужден проводить в отношении карелов взвешенную, союзнически−конфедеративную политику. В то же время в Присвирье Новгород и приглашаемые им князья выступали получателями дани методом полюдья. Ответственными за сбор дани стали старейшины веси. К концу этого этапа происходит начальная христианизация корелы и веси, создание приходов–погостов. Административно Крещение привело к складыванию и у карелов, и у веси районов–погостов как низовых ячеек самоуправления, поначалу во главе с племенной знатью. Разграничение погостов шло по давно сложившимся в родоплеменном обществе природным табуированным «святым межам» – озерам с названием Пюхяярви.

Второй этап относится к середине XIII − середине XIV вв. Его отличает окончательное административное выделение обеих главных областей края. Область проживания карел получает высокий статус Корельской земли. В ней строится город Корела на правах самоуправления − пригорода столицы вечевой республики. Городчане,− и карелы, и русские,− а вместе с ними и быстро феодализирующаяся карельская знать на селе становятся носителями самоуправления. Для защиты своей приграничной земли от притязаний Швеции и контроля над карелами Новгородское государство распространяет на приладожскую Корелу режим кормленого наместничества.

Одновременно Присвирье получает по Обонежскому ряду статус подконтрольной новгородскому князю области. Административно происходит выделение северного Обонежья (с Присвирьем) в тысячу – одну из составных частей Новгородской земли; статуса отдельной земли территория Обонежского ряда не получила. Началось активное освоение северного Обонежья крестьянами − вепсами и русскими (видимо, кое-где по границе с Корельской землей − и карелами). Но самоуправление на уровне погостов остается в руках вепсской знати.

Третий этап захватил последнюю четверть XIV в. и длился вплоть по 1478 г. Он завершает колонизационные процессы времен Великого Новгорода. Погосты как единицы самоуправления теперь охватили даже северные беломорские окраины. Внутриполитическим стержнем республики стало компромиссное разделение власти между двумя ее главными политическими группировками. Новгородский архиепископ в данной системе занял центральное место примирителя интересов как светских группировок, так и церковных. Внешняя же политика переместилась в сторону противодействия Москве, в т.ч. с опорой на поднимающуюся Литву. В зависимости от внешнеполитической ориентации выстраивался режим (этапы) княжеского кормления западно-новгородскими землями, в т.ч. в Корельской земле. В свою очередь, Швеция в 1397 г. вошла в Кальмарскую унию с Данией и Норвегией. Десятилетия относительно мирных отношений с королевством привели к созданию модели дипломатических связей между Великим Новгородом и Швецией через наместников (фогтов) Корелы и Выборга.

В Корельской земле урегулировались взаимоотношения Великого Новгорода с вассальной карельской знатью. Последней досталась большая часть частных вотчинных земель, как в Приладожье, так и в карельском Беломорье. Кормленое обеспечение в приладожской Кореле получал теперь не только князь–кормленщик, но и новгородский владыка, причем оба − в равных долях и посредством своих представителей наместников. В основу разграничения кормленых земель легла общинная разбивка на волости (в Передней Кореле) и перевары (в Задней Кореле), существовавшая внутри погостов, а не на сами погосты. Поэтому самоуправление стало сосредоточиваться не только в руках местной знати, но и на уровне крестьянских общин.

Северное Обонежье переживало аналогичные процессы, но с той разницей, что потомкам вепсских старейшин оставалось довольствоваться ролью старост погостов или собственников незначительной доли местных земель. Князь также потерял право на корм с Обонежского ряда. Главными «игроками» стали новгородские бояре. Две их политические группировки поделили Обонежскую Карелию в равных долях на вотчины. Но за вотчинной разбивкой стояло все то же общинное разграничение освоенных крестьянами земель. Поэтому в каждом погосте самоуправление сосредоточивалось и на уровне общин, и в руках старосты погоста, вероятнее всего − выходца из «главной» общины первопоселенцев, т.е. в конечном счете самоуправление также выливалось в разновидность общинного самоуправления.

Итак, проведенный сравнительный анализ подвел нас к следующему выводу. Там, где местная знать занимала сильные позиции, обладала широкими экономическими и военными возможностями (псковские бояре, двинские бояре, знать корелы), эти области получали статус земли. Вместе с главной, Новгородской землей они составляли полную территорию государства, а новгородская элита была вынуждена относиться к местной знати с позиций компромисса. Но те территории, знать в которых не обладала такими возможностями, входили в состав одной из земель государства. Так, вепсское Обонежье стало частью Новгородской земли. Обонежская Карелия по статусу не была приравнена к пригороду. Поэтому самоуправление в Обонежье развивалось в основном на уровне погостов.

В социальном же плане только наличие низовой церковной организации давало право новым общинам на выделение своего самоуправления из общепогостской организации. Путь и этапы такого обособления: сначала в часовенный приход, затем в самостоятельную, отдельную от соседей общину, наконец, в отдельный погост. В основе данного пути лежала самоорганизация местного населения, зарождение его самоуправления, которое, тем не менее, приобретало на месте всю полноту власти лишь будучи самоуправлением отдельного погоста. Эту систему самоуправления и унаследовала Москва.

Качественно новый период отечественной истории падает на вторую половину XV–XVII вв. Он ознаменовался созданием единого государства и укреплением, в связи и вслед за этим, централизованной власти в России. Время с конца XV по начало XVII вв. отличалось особой интенсивностью общественно–политических преобразований. Централизация страны потребовала продолжительного и коренного реформирования всего комплекса государственных и общественных институтов и устоев России – от верховной власти в Москве и до повсеместно распространенного традиционного посадского и крестьянского самоуправления. Тогда же сложилась враждебная России внешнеполитическая обстановка: возникли агрессивные ханства на руинах Золотой Орды, Корона Польская и Великое княжество Литовское объединились в Речь Посполитую, в 1523 г. восстановилось независимое от Дании Шведское королевство. Все это поставило перед русским правительством в качестве первоочередной задачи небывалую концентрацию усилий в военной области. Самоуправление оказалось прямо вовлеченным институтом во внутренней и внешней политике, оно буквально заработало на государство.

Общая направленность внутренней политики Кремля на централизацию страны и власти являлась основной и ведущей причиной административных преобразований как в Карелии, так и в целом во всем государстве. Тогда правительство напряженно искало наиболее оптимальные и унифицированные формы и методы управления страной, постоянно прираставшей вновь присоединенными территориями. В Новгородской земле, в частности, в приграничной со Швецией Карелии была создана единая и разветвленная, отлаженная и жесткая вертикаль власти. Ее создание объяснялось и сопутствовавшими этому, но негативными обстоятельствами российско-шведской борьбы за гегемонию в Балтийско–Беломорском регионе Европы, в которой Россия в начале XVII в. на время проиграла Шведскому королевству.

Мы выделили пять четко выраженных этапов реформирования административного−территориального деления и государственного управления в Карелии с 1478 по 1610-е гг. На каждом из них конкретные роль и место самоуправления, его взаимоотношения с государством различались.

Первый этап охватывал время с 1478 и примерно по 1496−1500 гг. Тогда Иван III, с помощью переписей, провел на землях присоединенного Великого Новгорода важнейшие аграрно-фискальные, административно-судебные и военно-поместные реформы. Он включил все земли Великого Новгорода, кроме Двины и Заволочья, в Новгородский уезд; создал единую финансово–податную систему; центральное управление уездом выражалось в личной власти великого князя и в прочной структуре областного управления во главе с его новгородскими наместниками, дворецким, дьяками Казны и Дворца и архиепископом. Так закладывалась административно–политическая система «сдержек и противовесов», не дававшая никому из местных администраторов всей полноты властных полномочий. В 1495/96 г. в Новгородском уезде был положен мощный фундамент военно-поместной организации: созданы военно-мобилизационные округа пятины под управлением новгородских наместников и дворецкого; туда переводили на военную службу помещиков, получавших земли сведенных из Новгорода местных бояр. Все названные важнейшие мероприятия центра проводились в жизнь под общим руководством великого князя и руками его писцов – крупных и видных администраторов раннего приказного типа, наделенных для этого монархом необходимыми полномочиями. Результаты их кропотливого труда получили обобщенное наименование «старое письмо».

На первом этапе административно–территориальное устройство Карелии претерпело изменения: бывшая Корельская земля влилась в Новгородский уезд; ее самоуправление ликвидировалось. Местное самоуправление сосредоточилось на уровне погостов и города, сельских и городской общин. Частное вотчинное светское землевладение новгородцев исчезло, появилась «волость князя великого». На Севере карельские феодалы лишились своих вотчинных угодий, но в Приладожье − сохранили. Здесь и в Северном Обонежье новгородские власти управляли через собственных подъячих и сохранившихся боярских управленцев. В отдаленном Поморье сама Москва через своих прямых представителей «мужей» (у саами − через данщиков) осуществляли оперативное управление этими окраинными областями бывшего Великого Новгорода. Военно-поместные мероприятия привели к включению Корельской земли в Водскую пятину, а погостов Обонежской Карелии – в Обонежскую. В Водскую пятину объединили территорию проживания в основном финно-угорских народов корелы, ижоры и води, а в Обонежскую – земли к северо-востоку от Новгорода, в т.ч. обширная область древневепсской колонизации с водно−волоковыми путями в Беломорье.

Второй этап, с конца XV в. по 1530-е гг., отобразил перенос центра тяжести административно–территориальных реформ из Новгорода на окраинные земли, в том числе и в Карелию. Тогда государевы писцы с помощью «нового письма» организовали в крае унифицированную систему кормлений. Писец Ю.К. Сабуров в 1496 г. создал Заонежские станы (округа сельских кормлений по наиболее заселенным берегам водных трасс). По переписи они сгруппировались в Заонежские погосты. Писец Д.В. Китаев в 1500 г. образовал наместничество Карельский уезд. Объем и характер административно–судебной власти наместников Корелы и заонежских волостелей существенно не отличались от полномочий новгородских наместников. На севере Корельской земли «мужи князя великого», во взаимодействии с общинным самоуправлением, создали Лопские погосты.

Образование Корельского уезда в 1500 г. явственно показывает и комплексы причин военного и внешнеполитического свойства. Местные помещики и своеземцы составили полк Корельского уезда во главе с его наместниками, подчиненными в военном отношении наместникам Новгорода. Наместники Корелы также приняли на себя полномочия по связи Новгорода (его наместников и дворецкого) со Стокгольмом − через Выборг, скопировав тем самым новгородские наработки. Такие политически невыгодные для Швеции отношения с Россией длились без особых изменений по 1610-е гг.

Строгий и бдительный контроль за землевладением и налогово-фискальной сферой на местах осуществлялся прежде всего через приказные органы Новгорода: областные Дворец и Казну, их дворецкого и дьяков – в Заонежских и Лопских погостах, в Корельском уезде; на Крайнем Севере – через администраторов столичной Казны: данщиков и слободчика в Керети и Ковде, данщиков у саами и московского казначея – над Соловецким монастырем. Имело место и ограничение Москвой власти самих кормленщиков и приказных управленцев, упорядочение и отграничение их властной компетенции во взаимоотношениях с местным самоуправлением. Выдачей жалованных грамот монастырям также регулировались взаимоотношения обителей с местными управленцами и населением.

Третий этап падает на конец 1530-х − 1580 г. По всей стране, в т.ч. в Карелии, проводятся реформы местного управления и самоуправления, главные из них − губная, земская и фискальная. Преобразования происходят на базе пятин. Так вновь возникает областной уровень самоуправления. Губная реформа создала полицейско-следственный аппарат самоуправления на местах, а земская − закрепила за самоуправлением судебную власть (судопроизводство в первой инстанции); фискальная реформа объединила возникшие полупятины (половины) в фискальные округа во главе с выборными сборщиками. Суд во второй инстанции, равно как и слежение за всей низовой судебно-следственной и фискальной системами самоуправления осуществляли уездные власти Новгорода и новые столичные приказы. Поэтому Заонежские погосты в 1555/56 г. освободились от власти волостелей, но остались станы как удобные поля для управления и самоуправления и писцовых описаний.

Создав низовой аппарат самоуправления, и опираясь на приказные органы в столице и уездах, Иван IV реорганизовал областное управление. Теперь уездные центры возглавляла администрация из воевод и дьяков. В Новгороде и Кореле переход на воеводскую форму управления произошел с 1562/63 г. Тогда же входившие в состав Новгородского уезда беломорские Кемская и Шуерецкая волости, материковые Лопские погосты получили от центральной власти Уставные грамоты на сбор налогов и местный суд в первой инстанции. На Поморском берегу уставные преобразования провел в своей вотчине Соловецкий монастырь. Под углом зрения утверждения воеводской формы управления опричные преобразования в администрировании Новгородской землей, особенно возврат в Новгороде к власти наместников и дворецких выглядят как явные отклонения от общего курса − они были непродолжительными и преодолены к концу 1570-х гг. Гораздо тяжелее выглядят последствия Ливонской войны. Безудержный рост налогов привел к хозяйственно-демографической катастрофе в Корельском уезде. Местное самоуправление потеряло возможность оказывать помощь войскам. Третий этап в Карелии был резко прерван возобновленной агрессией Швеции на ее земли.

Четвертый этап административных преобразований в Карелии длился с начала 1580 г. по 1610-х гг. Это время характеризовалось постепенным восстановлением позиций России в Балтийско–Беломорском регионе Европы. Потерянный в 1580 г. Корельский уезд был возвращен в 1597 г. Для выхода из затяжного кризиса и успешного проведения наступательных боевых действий верховная власть предприняла серьезную перестройку и системы управления государством, и административно–территориального устройства Севера, окончательно привязав местное самоуправление к областному и местному окружному уровням управления.

В самой столице созданные ранее опричные четверти превратились в органы центрального приказного администрирования отдельными областями страны. «Северные» четверти зачастую возглавлялись дьяками Посольского приказа, хорошо знавшими военное и внешнеполитическое положение на границе. В самом конце XVI в. эти четверти были объединены в Новгородскую четверть, благодаря чему в руках ее дьяков сосредоточилось сложное государственное управление Севером, в том числе и Карелией.

Преобразилась и административная карта Севера. Выяснив в ходе кадастрового описания 1582–1584 гг. катастрофическое положение дел в центральных районах Новгородчины и относительное благополучие социально–экономической и демографической ситуации в Заонежье, Москва провела здесь в 1584/85 г. смелую административно–хозяйственную реформу: образовало дворцовый округ из обширных черносошных земель Заонежских погостов, переведя их в разряд дворцовых и восстановив тут утраченную после отмены волостельств троичную жесткую вертикаль управления. Оно велось из Москвы, из Новгорода, а на месте из Ошты – с помощью дворцового приказчика и органов крестьянского самоуправления. Непосредственной и успешно выполненной целью тщательного налаживания местного хозяйства и системы администрирования дворцовыми погостами являлась организация надежного материального обеспечения Новгорода – главного и стратегически важного центра гражданского и военного управления на Северо–Западе России.

Следующим решительным административным шагом на Крайнем Севере стало создание в 1582 г. Кольского уезда, что помогло перевести разгоравшийся было очередной военный конфликт – уже с Норвегией – в русло спокойных дипломатических переговоров о границе. Тогда же в Лопских погостах и беломорских волостях царские воеводы с помощью властей Соловецкого монастыря и самоуправления на местах налаживали активную оборону против шведских вторжений. Но кардинально изменило военно-политическую ситуацию в пользу России в этом районе прямое подключение богатого Соловецкого монастыря в систему обороны на Крайнем Севере, которое привело к созданию в 1592 г. административного округа, объединившего Соловецкий Кремль, монастырскую вотчину и Сумский острог. При этом избиравшиеся, а не назначавшиеся Москвой власти округа игумен и соборные старцы исполняли гражданские обязанности воеводской администрации. По существу, они являлись самоуправлением на окружном уровне. В вотчине обители местное крестьянское самоуправление было подчинено их власти.

Военно-политическая необходимость учреждения Соловецкого округа сопрягалась с этно–экономическим комплексом причин. В округ вошли лишь монастырские земли, заселенные «поморцами» – населением западно–беломорских волостей, тесно связанным с обителью экономическими, а в лице ее братии – этническими и родственными узами; уже тогда это население выкристаллизовывалось в субэтнос русских поморов из первоначально смешанных русско–карельских общин на побережье. Заселенные же карелами материковые Лопские погосты остались в составе Новгородского уезда.

Под конец XVI в. образовалась также административно-территориальная общность заонежцев – жителей Заонежских погостов. В конце XVI – начале XVII вв. продолжался долгий процесс административного обособления карелов–людиков, карелов–ливвиков и вепсов внутри Заонежья в форме учреждения верховной властью особых сельских округ − волосток–выставок в составе погостов, но с собственным самоуправлением. В остальном характер и строение самоуправления в погостах остались прежними. Самоуправление центральной (старшей) общины погоста держало в руках выборные должности старосты и целовальников и диктовало свои условия окраинным общинам. Москва не пошла на разделение территории каждого из сложившихся погостов на несколько погостов, в соответствии с усложнившимся к тому времени общинно−приходским разграничением.

Пятый этап (1610-е гг.) отразил тяжелые последствия российской Смуты. Перед Карелией был поставлен вопрос о государственной принадлежности всех ее земель. Он ознаменовался исключительно упорным противостоянием внутри России, в том числе и в Карелии, иностранных захватчиков и земского самоуправления, вполне осознавшего политический смысл событий – реальную угрозу потери страной государственной независимости. На Севере в 1611 г. города Корела и Новгород попали под власть Швеции; местное самоуправление из-за нехватки сил не смогло отстоять крепость Корелу. В 1611−1613 гг. и Заонежские погосты испытали на себе нелегкое бремя шведской оккупации, часть их старост на время признали власть шведского «Новгородского государства». Но уже тогда возглавленная властями (самоуправлением) Соловецкого монастыря, воеводами Сумы и Колы надежная русско–карельская оборона Поморья и Крайнего Севера выдержала натиск неприятеля. Ее основными силами являлись созданные местным самоуправлением отряды самообороны во главе с «воеводкой всей Лопской земли».

Новый глава государства царь Михаил Романов с 1613 г. повсеместно на Севере признавался законным сувереном России, а посылавшиеся его правительством на места воеводы и кадастровые писцы воспринимались населением и его выборным самоуправлением прямыми представителями центра. Тогда общее администрирование перешедшими в 1613–1614 гг. под власть Москвы Заонежскими погостами осуществляла столичная Нижегородская четверть, а функции оперативного управления и военной защиты Заонежья временно исполняли воеводы Тихвинской крепости. Власти же Соловецкого монастыря и Колы продолжали контролировать центральную и северную части Карелии. Сложившаяся к XVII в. административная система, структурно объединявшая и центральное приказное управление, и уездно-воеводское администрирование, и окружное и погостско–волостное самоуправление, выдержала жестокие испытания Смуты и иностранной интервенции; в Карелии самоуправление при поддержке местных воевод с немногими войсками смогло отстоять за Россией большинство земель края.

С весны 1617 г. по условиям Столбовского мира со Швецией Новгород был возвращен России. Одновременно ее правительство вернулось к прежней, сложившейся к началу XVII вв. централизованной системе управления Севером. Но в целом Карелия, как и вся страна, тогда вступили в новый этап своей истории.

Рассматривая административно-территориальное управление в Карелии, необходимо остановиться на такой его важной вехе как система волостного административно-территориального деления Карелии во второй половине XIX – начале XX в.

В современных условиях, когда в нашей стране, происходит поиск оптимальных путей и форм административно-государственного строительства, значительный интерес и актуальность представляет обращение к истории традиционных для России территориально-административных структур, и в частности, к истории волостного устройства. Волость как территориально-административное образование возникла еще в период древней Руси на основе крестьянской общины. Пройдя длительный путь исторической эволюции, она, в результате проведенной Александром II крестьянской реформы 1861 г., окончательно утвердилась в качестве основной сельской территориально-административной единицы, построенной на унифицированных началах, общих для всех категорий российского крестьянства и всех собственно-российских губерний. Продолжая функционировать на принципах самоуправления, волость в то же время была интегрирована в систему государственно-административного управления страной. Она стала низовым звеном общегосударственной управленческой вертикали: центр—губерния—уезд—волость.

В основу волостного деления закладывались демографические и географические принципы. Согласно общероссийскому законодательству («Общее положение о крестьянах вышедших из крепостной зависимости», ст. 42) волости образовывались из состоящих в одном уезде, по возможности, смежных сельских обществ (общин). Для образования волости по ст. 43 «Положения» полагалось, как правило, от 300 до 2000 ревизских душ мужского пола (что соответствует 600-4000 жителей обоего пола), причем расстояние от наиболее удаленных селений до центра устанавливалось в 12 верст. Однако с учетом многообразия российских условий законодатель предусмотрел возможность образования волостей по разрешению губернаторов и в тех случаях, когда из-за малочисленности населения в 12-верстной округе не набиралось 300 душ мужского пола или, наоборот, на незначительном расстоянии сосредоточивалось свыше 2000 душ [1].

При образовании волости рекомендовалось также брать за основу деление на церковные приходы. В качестве волостного центра выбиралось селение, в котором находилась приходская церковь или селение, отличающееся многолюдностью или особым экономическим значением (ст. 52) [2].

В компетенцию главных органов волостного самоуправления (распорядительного – схода и исполнительного – правления во главе со старшиной) в основном входили административно-хозяйственные вопросы (раскладка и сбор податей и повинностей, определение порядка пользования угодьями, выбор должностных лиц и контроль над их деятельностью и т. д.). Волостной старшина должен был объявлять крестьянам законы и указы правительства, добиваться проведения их в жизнь, следить за исправной уплатой податей и за соблюдением порядка на вверенной ему территории.

В волости существовал и собственный суд, избиравшийся сходом в составе 4-12 очередных заседателей и рассматривавший на основе норм обычного права денежные дела, ущерб по которым не превышал 100 руб. и дела, связанные с незначительными проступками крестьян.

Волость, если она состояла не из одного селения, сохраняла внутреннее деление на сельские общества, объединявшие одну или несколько деревень. Самостоятельного административного значения сельские общества не имели, они являлись преимущественно хозяйственными единицами. Сельское управление, состоявшее из сельского схода, созывавшегося из всех дворохозяев, а также из старосты, его помощника и сборщика податей, ведало главным образом поземельными и налоговыми вопросами в границах своей общины. Сельские сходы избирали состав волостного схода, по норме один представитель от каждых 10 дворов. Сельские старосты, в свою очередь, являлись членами волостного правления. Они подчинялись волостному старшине и выполняли его приказания [3].

Система волостного самоуправления имела собственную финансовую базу, создававшуюся в основном за счет самообложения. Законодательство определяло, что «крестьянские общества могут, смотря по надобности и по своим средствам, установлять мирские сборы на устройство и поддержание церквей, заведение сельских училищ, содержание учителей, и на удовлетворение других общественных и хозяйственных потребностей крестьян». При этом финансирование ряда потребностей было отнесено законом к числу обязательных расходов: содержание общественного управления; устройство и содержание хлебозапасных магазинов; содержание проселочных дорог; караулов в деревнях; призрение круглых сирот, престарелых, дряхлых и увечных членов общества и некоторые другие [4].

Обладая известной самостоятельностью в пределах своей компетенции и собственной налоговой базой, крестьянское самоуправление в то же время ставилось в зависимость от царских властей. Оно должно было функционировать под контролем целой системы вновь создававшихся на местах административных институтов – мировых посредников (с 1880-х гг. - земских начальников), уездных и губернских по крестьянским делам присутствий. Мировые посредники, а затем и земские начальники имели право отменять постановления волостных учреждений и подвергать взысканиям любое должностное лицо волостной администрации.

В Карелии, как и в других регионах, где преобладали государственные крестьяне, новое волостное устройство, во многом сходное с уже существовавшим в казенной деревне с начала 1840-х гг., вводилось по специальному указу от 18 января 1866 г.

Всего к концу 1860-х гг. на основании данного указа на территории 5 уездов Карелии (Петрозаводский, Олонецкий, Повенецкий, Пудожский, Кемский) было образовано 49 волостей, в которых проживало 167 тыс. чел. Наиболее крупной по численности населения являлась Толвуйская волость Петрозаводского уезда (9065 чел. обоего пола), а самой маленькой – Вычетайбольская волость Кемского уезда – 667 жителей. Верхний норматив численности населения, установленный вышеупомянутой 43-й статьей «Общего положения» (4 тыс. человек) превосходили 13 волостей [5]. На территории края, кроме Колежемской, Нюхотской и Шуерецкой поморских волостей, состоявших из одного центрального селения и близлежащих выселков, не оказалось больше волостей, все населенные пункты которых умещались бы в пределах определенной законом 12-ти верстной зоны. Такая специфика волостной сети в Карелии предопределялась особенностями поселенческой структуры в крае – низкой плотностью населения, распыленностью сел и деревень на обширных пространствах среди лесов, озер и болот, и в то же время наличием отдельных скоплений (гнезд) поселений в некоторых наиболее удобных для хозяйственного освоения местах.

К началу 20 в. в результате дробления ряда волостей, в основном по инициативе самих крестьян, их общее количество на территории 5 уездов увеличилось до 66, в составе волостей насчитывалось 199 сельских обществ[6].

Говоря об особенностях сложившейся волостной структуры в Карелии, следует отметить, что волости здесь были, как правило, мононациональными по составу населения (либо карельскими, либо русскими, либо вепсскими) и, несомненно, рабочим языком волостной администрации являлся язык местной национальности. Косвенным свидетельством этому служит факт параллельного издания властями Олонецкой губернии некоторых официальных материалов инструктивного характера, как на русском, так и на карельском языках (ливвиковский диалект) с использованием кириллической графики. Протоколы же заседаний правлений и сходов в карельских волостях велись на русском языке писарями, которые выступали, таким образом, и в качестве переводчиков.

Финансовая база деятельности волостного самоуправления в дореволюционной Карелии складывалась, как и предписывалось законом, в основном за счет самообложения населения прямыми мирскими (волостными и сельскими сборами), которые взыскивались с каждой ревизской или наличной души мужского пола. Общий размер мирских сборов имел тенденцию к увеличению. Так, в 1881 г. их объем по Олонецкой губернии равнялся 121 тыс. руб., в 1894 г. – 153 тыс. руб., а в 1909 г. – 170 тыс. руб. [7] По отношению к общему окладу прямых налогов (включая также казенные и земские сборы) мирские платежи составляли по краю в 1890-х гг. около 20%, а в конце 1900-х гг. - около 28%.

Анализ расходных статей волостных и сельских бюджетов за 1894 г. по Олонецкой губернии показывает, что наиболее значительная доля затрат – 41% направлялась на содержание личного состава волостного и сельского управленческого аппарата (жалованье старшине, писарю, сборщикам податей и др.), канцелярские расходы и другие административные нужды. Среди «производительных» статей выделялись затраты на сельскохозяйственные нужды (27 % расходной сметы). Данные средства шли в основном на наем пастухов и организацию выпаса деревенского стада в летний период, а также на наем сторожей для поддержания порядка в лесных и подсечно-земельных наделах, составлявших в крае в среднем по 40 десятин земли на двор. Важной производительной статьей затрат были содержание переправ, дорог и мостов, а также почтовых и разъездных лошадей для поддержания связи с внешним миром (21 % расходов). До 1,5% средств направлялось на поддержание общественной безопасности (оплата дежурств сотским и десятским, установление ночных караулов и т.п.), около 0,5% на поддержание в порядке сельских общественных хлебозапасных магазинов, в которых хранились зерно и мука на случай неурожаев. На народное образование и медицину направлялись сравнительно небольшие суммы, составлявшие соответственно 0,7 и 0,1 % всех расходов [8]. Однако это объясняется не пренебрежительным отношением местных крестьян к этим жизненно важным областям, а тем, что в Олонецкой губернии основную часть расходов на народное образование и здравоохранение (строительство и ремонт школ и больниц, содержание учителей и медицинского персонала) принимало на себя земство, обладавшее довольно значительными финансовыми ресурсами за счет обложения земским налогом обширных лесных владений казны. Крестьянские общества занимались в основном обеспечением отопления и освещения в школах и фельдшерских пунктах, наймом квартир для учителей и фельдшеров. В целом же, на основе анализа бюджетных данных, нельзя не признать, что на практике волостному самоуправлению приходилось иметь дело с довольно широким кругом проблем самого разного порядка.

После установления советской власти и завершения гражданской войны, в 1920 г. декретом ВЦИК была образована Карельская Трудовая Коммуна. В ее состав вошла 21 волость Олонецкого, Петрозаводского и Повенецкого уездов Олонецкой губернии и 20 волостей Кемского уезда Архангельской губернии [9]. В 1923 г. декретом ВЦИК и СНК РСФСР Карельская Трудовая Коммуна была преобразована в автономную республику (КАССР), которая в административном отношении делилась на 7 уездов и 61 волость (2000 населенных пунктов) [10].

Жизнеспособность волостного административного деления предопределялась существованием распорядительных и исполнительных органов с разделением полномочий между ними и наличием собственной финансовой базы за счет прямого налогообложения самостоятельных субъектов хозяйственной деятельности, какими являлись в рассматриваемое нами время крестьянские хозяйства.

Серьезные изменения в административно-территориальном устройстве Карелии произошли в советский период истории. Это закономерно. Ведь поменялось само представление о роли и функции государства, а также характере взаимоотношения центра и регионов. Данный период, будучи в исторической перспективе непродолжительным выдался богатым на перемены, в частности в сферах, относящихся к территориальной организации.

Союз коммун Северной области. В апреле 1918 года восемь северо-западных губерний — Петроградская, Новгородская, Псковская, Олонецкая, Архангельская, Вологодская, Череповецкая и Северодвинская — были объединены в Союз коммун Северной области, который, уже в 1919 году был упразднён.

Начало образования Республики Карелия связано с декретом ВЦИК РСФСР от 8 июня 1920 г. об образовании Карельской Трудовой Коммуны (КТК). В ее состав вошли населенные карелами местности Олонецкой и Архангельской губерний.

Декретом ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 4 августа 1920 г. устанавливалось, что в Карельскую Трудовую Коммуну переходят: из Олонецкой губернии - г.Олонец, Туломозерская, Ведлозерская, Видлицкая, Коткозерская, Рыпушкальская, Неккульская, Княжегубская волости и Кашканское общество Важинской волости (Олонецкий уезд); г.Петрозаводск, Спасо-Преображенская, Кончезерская, Сямозерская, Шуйская, Ялгубская, Святозерская, Деревянская, Сунская, Кондопожская, Тивдийская волости (Петрозаводский уезд); Богоявленская, Мяндусельгская, Поросозерская, Ребольская, Ругозерская волости, Кяппесельгское общество и д.Уница Шуньгской волости (Повенецкий уезд); из Архангельской губернии - г.Кемь, Кандалакшская, Ковдская, Керетская, Олангская, Кестеньгская, Вычетайбольская, Тихтозерская, Вокнаволоцкая, Ухтинская, Погосская, Поньгомская, Подужемская, Кондокская, Юшкозерская, Тунгудская, Маслозерская, Шуерецкая, Летнеконецкая, Сорокская волости (Кемский уезд).

Параллельно с КТК вплоть до 1922 г. продолжала существовать Олонецкая губерния, объединявшая в своем составе: Важинскую волость Олонецкого уезда; Типиницкую, Сенногубскую, Кузарандскую, Ладвинскую, Остречинскую, Великогубскую, Кижскую, Шелтозерскую и Толвуйскую волости Петрозаводского уезда; Также в Олонецкую губернию входили: Шуньгская, Римская, Даниловская, Петровско-Ямская волости Повенецкого уезда, Пудожский, Вытегорский и Лодейнопольский уезды полностью.

Такое положение дел имело место до 18 сентября 1922 г., когда декретом ВЦИК Олонецкая губерния подверглась упразднению, а образовывавшие ее волости и уезды пополнили состав КТК.

В последующий период территория Карельской Трудовой Коммуны продолжала расти. 25 июля 1923 г. декретом ВЦИК и Совнаркома РСФСР Карельская Трудовая Коммуна преобразовывалась в Карельскую АССР. Ее составляли уезды: Кемский, Олонецкий, Петрозаводский, Повенецкий, Пудожский, Ухтинский и Паданский (Паданский уезд создан в сентябре 1923 г. из пяти пограничных волостей Петрозаводского уезда: Ребольской, Поросозерской, Богоявленской (позже - Сегозерской), Кимасозерской и Ругозерской). Вытегорский и Лодейнопольский уезды отошли к Петроградской губернии. В декабре 1924 г. Петрозаводскому уезду переданы Ладвинская и большая часть Шелтозерско-Бережной волости Лодейнопольского уезда Ленинградской губернии.

Крупные изменения в административно-территориальном устройстве республики произошли в 1927 г. в соответствии с декретом ВЦИК от 29 августа 1927 г. о районировании. В КАССР вместо ликвидированных уездов и волостей было образовано 26 административных районов: Великогубский, Видлицкий, Кандалакшский, Кемирецкий, Кемский, Кестеньгский, Кондопожский, Лоухский, Медвежьегорский, Олонецкий, Петровский, Повенецкий, Прионежский, Пудожский, Ребольский, Ругозерский, Святозерский, Сегежский, Сегозерский, Сорокский, Сямозерский, Тунгудский, Ухтинский, Шальский, Шелтозерский, Шуньгский. По декрету ВЦИК от 20 апреля 1930 г. было произведено укрупнение административных районов, в результате число районов в КАССР сократилось до 19: Заонежский, Кандалакшский, Кемский, Кестеньгский, Кондопожский, Лоухский, Медвежьегорский, Олонецкий, Петровский, Петрозаводский, Пряжинский, Пудожский, Ребольский, Ругозерский, Сегозерский, Сорокский (в 1938 г. переименован в Беломорский), Тунгудский, Шелтозерский, Ухтинский (в 1935 г. переименован в Калевальский). В 1935 г. в составе КАССР образован Ведлозерский район (из 11 сельсоветов Пряжинского района и трех сельсоветов Олонецкого района). Кандалакшский район на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28 мая 1938 г. передан Мурманской области.

После окончания советско-финляндской войны согласно заключенному 12 марта 1940 г. мирному договору к СССР отошла часть территории Финляндии. Большая часть этих районов примыкала к Карелии и по направлению своего хозяйственного развития соответствовала ее экономическому профилю. Исходя из этого, VI сессия Верховного Совета СССР постановила передать большую часть новых территорий Карелии и приняла 31 марта 1940 г. Закон о преобразовании Карельской АССР в Карело-Финскую ССР.

Указами Верховного Совета КФССР от 9 и 27 июля 1940 г. на новой территории образовано семь административных районов: Выборгский, Кексгольмский, Куркийокский, Питкярантский, Сортавальский, Суоярвский и Яскинский. В 1944 г. Выборгский, Кексгольмский и Яскинский районы отошли к Ленинградской области.

Указом Президиума Верховного Совета КФССР от 30 марта 1945 г. был образован новый Сегежский административный район в составе Надвоицкого, Парандовского, Уросозерского сельсоветов, ранее входивших в Ругозерский район, и Вожмосалмского, Выгозерского, Койкиницкого сельсоветов, ранее входивших в Медвежьегорский район. Ребольский район по указу Президиума Верховного Совета КФССР от 11 мая 1948 г. был упразднен, а его территория включена в состав Ругозерского района.

16 июля 1956 г. Верховный Совет СССР принял Закон о преобразовании Карело-Финской Советской Социалистической Республики в Карельскую автономную Советскую Социалистическую Республику, вошедшую в РСФСР. Административно-территориальное устройство республики претерпевало изменения вплоть до начала 1990-х гг. Основным вектором преобразований следует назвать укрупнение районов. В ходе ее реализации многократно менялись межрайонные границы, что приводило к исчезновению отживших свой срок территориальных единиц и формированию новых, более крупных. Упомянутые процессы в целом типичны для регионов Северо-Запада РСФСР [11]

Крупные перемены принес постсоветский период. Новации того времени полностью изменили облик российского государства и общества. Затронув практически все сферы жизни, не оставили в стороне административно-территориальное устройство. Впрочем, ряд перемен диктовались не одним лишь замыслом реформаторов, но шли стихийно. Главное событие того времени – распад Советского Союза. После него изменился и статус административно-территориальных образований внутри России, ставшей из союзной республики независимым государством – Российской Федерацией.

Регионы, образующие РСФСР, получили статус субъектов федерации, независимо от размера территории, численности населения и уровня развития экономики. В результате реализации данного подхода Россия стала сложносоставной федерацией, объединившей 89 субъектов, чрезвычайно отличавшихся по целому ряду показателей. Большинство регионов нуждались в датировании и лишь восемь оказались в состоянии выполнять функции донора [12].

КАССР 13 ноября 1991 г. переименованная решением Верховного Совета Карельской АССР в Республику Карелия, оказалась в равной мере с остальными регионами вовлечена в процесс национально-государственного строительства. Обладая площадью в 180,5 тыс.кв. км, имела численность населения 776,4 тыс. человек (на 1 января 1998 г.). В Карелии семь городов республиканского значения: столица республики Петрозаводск, Кемь, Костомукша, Сортавала, Кондопога, Питкяранта, Сегежа и 15 районов: Беломорский, Калевальский национальный, Кемский, Кондопожский, Лахденпохский, Лоухский, Медвежьегорский, Муезерский, Олонецкий, Питкярантский, Прионежский, Пряжинский, Пудожский, Сегежский, Суоярвский. В период 1994-2006 гг. существовала Вепсская национальная волость. После 2006 г. ее территориальные единицы вошли в Прионежский район.

По сути, в стране, в частности в Карелии, продолжала в 1990-е гг. функционировать система, приспособленная для нужд государства, ориентированного на иные ценности и политическую практику, нежели Российская Федерация. Проведение рыночных реформ тормозилось существовавшим с советского времени административно-территориальным делением. Развитие государства немыслимо без гармоничного территориального развития[13].

С 2003 г. в России начинает осуществляться курс на укрепление государственной власти. 23 июля 2003 г. Указ о проведении административной реформы был подписан Президентом РФ В.В. Путиным. Цели административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Реализация поставленных целей немыслима без эффективного взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества и модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти, а также формирования информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления [14].

Последние изменения в территориальную организацию самоуправления в Карелии внесены Законом Республики Карелия «О муниципальных районах в Республике Карелия» от 1 декабря 2004 года [15].

Статус муниципального района получили: Беломорский район, Калевальский национальный район, муниципальное образование города Кеми и Кемского района, Кондопожский района, муниципальное образование Лахденпохский район, Лоухский район, Медвежьегорский район, Муезерский район, Олонецкий национальный район, муниципальное образование города Питкяранта и Питкярантского района, Пряжинский район, Пудожский район, муниципальное образование Город Сегежа и Сегежский район, Сортавальский район, Суоярвский район. Наряду с муниципальными районами существуют городские округа – Петрозаводск и Костомукша.

Административно-территориальное устройство в Карелии непрерывно видоизменялось в советский период, продолжается данный процесс и на современном этапе истории. Территориальная организация непрерывно приводится в соответствие с пониманием принципов политического и социально-экономического развития страны и регионов. Если в 1990-е гг. данный процесс протекал во многом стихийно, то с 2003 г. закладывается фундамент для последовательного и планомерного развития административно-территориального управления. Задача на будущее – создать территориальную организацию, адаптированную для демократического государства с рыночной экономикой, создающей условия для динамичного развития регионов.

 

Жуков А.Ю., Шредерс А.М., Кораблев Н.А., Савицкий А.А.

 

Литература

1. Российское законодательство Х–ХХ вв. Т. 7. Документы крестьянской реформы. М., 1989. С. 45.

2. Там же. С. 52.

3. Там же. С.46-57, 60-63.

4. Там же. С. 72.

5. Олонецкие губернские ведомости, 1866, 19 июня; 1869, 7 июня; Статистическое описание сельского населения Архангельской губернии и его промыслов. Архангельск, 1875. С. 15; Административно-территориальное деление Архангельской губернии в XVIII – нач. ХХ вв. Справочник. Архангельск, 1994. С.40-41.

6. Список населенных мест Олонецкой губернии по сведениям за 1905 г. Сост. И.И. Благовещенский. Петрозаводск, 1907. С.20-80, 240-293, 294; Список населенных мест Архангельской губернии к 1905 г. Архангельск, 1907. С. 184-189.

7. Мирские расходы крестьян за 1881 г. СПб., 1886. С. 4; Мирские доходы и расходы за 1894 г. в 50-ти губерниях Европейской России. СПб, 1898. С. ХХХIII; Дядиченко А. Мирские сборы и мирские повинности по Олонецкой губернии за 1901-1909 гг.// Вестник Олонецкого губернского земства. 1912, № 23. С. 2

8. Мирские доходы и расходы за 1894 г. в 50-ти губерниях Европейской России. СПб, 1898. С. ХХХIV- ХХХV.

9. Карелия в период гражданской войны и иностранной интервенции. 1918-1920. Сб. док. Петрозаводск, 1964. С. 555-556.

10. Очерки истории Карелии. Т. 2. Петрозаводск, 1964. С. 178-180.

11. См. Г. И. Большакова Административно-территориальные преобразования на Карельском перешейке в 1940–1960-е годы //Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. СПб. 2009. №93. С.14-21.

12. Овчинников А.П. Реформа административно-территориального устройства государства: цель и средства// Вестник СамГУ. 2006. №8. С.99.

13. Шубин С.И. Региональная политика и административно-территориальное управление Европейским Севером России в XX в. // Вестник Поморского университета. 2005. № 1(7). С. 87-88.

14. Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 О мерах по проведению Административной реформы в 2003-2004 годах//Российская газета. 2003. 25 июля.

15. Закон РК О муниципальных районах в Республике Карелия. С изменениями на 7 июня 2007 года. Электронный источник. Режим доступа: http://www.gov.karelia.ru/gov/Legislation/docs/2004/12/825zrk_1.zip